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由混業監管到分業監管 一行三會的前世今生

2019-08-05 15:25:57 來源:

金融監管經歷了由混業監管到分業監管,監管格局由一行總攬轉向“一行三會”,隨著金融業混業經營的不斷深化新金融業態層出不窮,金融風險跨行業、跨市場的傳染性也在不斷增強,分行業協調監管成為探索監管的方向。從銀監會“三三四十”大整治到資管新規落地,金融監管走過激蕩的2017年,針對金融業的嚴監管也取得初步進展。全國兩會召開之際,如何彌補監管短板,協調“一行三會”打造具備“適應性”的金融監管體制,再次成為熱議話題。

由混業監管到分業監管

中國人民銀行的歷史比銀監會、證監會、保監會要早很多。1978年,人民銀行從財政部獨立出來。彼時,人民銀行的中央銀行職能和商業銀行職能還沒有得到區分。

1986年,《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布后,從法律上明確了人民銀行作為中央銀行和金融監管當局的職責。人民銀行開始行使中央銀行職能,同時也肩負起對包括銀行、證券、保險、信托在內的整個中國金融業的監管職責。這期間直至20世紀90年代初期,中國金融業屬于混業監管時期。

自20世紀90年代以來,經濟體制改革的步伐加快,我國陸續成立中國證券監督管理委員會(下稱“證監會”)、中國保險監督管理委員會(下稱“保監會”)、中國銀行業監督管理委員會(下稱“銀監會”),中國金融監管逐步走向分業監管。

1992年,國務院證券委員會和證監會相繼成立。1995年,人民銀行不再負責對證券公司的監管,交由證監會來行使。

1998年,中國保險業的監管大權由中國人民銀行移交到新成立的中國保監會。

2003年,中國銀監會正式掛牌成立,對銀行業的監管由新成立的銀監會來行使,人民銀行不再肩負具體的金融監管職責,最重要的使命變成了維護金融穩定。

至此,正式形成了由人民銀行負責貨幣政策,銀監會、證監會和保監會實施分業監管的“一行三會”格局

分業監管的產生背景就是不斷有新的金融市場、金融業務的發展。

交通銀行首席經濟學家連平在接受《國際金融報》記者采訪時表示,

“證監會的建立就是因為有了股票市場,需要有專業的監管。保險業發展起來之后,因其特殊性,也需要單獨監管。考慮到監管銀行跟中央銀行之間的關系非常密切,中央銀行的貨幣政策都是通過商業銀行來落地,所以最后才區分開銀監會和人民銀行各自的職責,最終形成了分業監管的格局

。”連平稱。

除此之外,連平表示,1997年的亞洲金融危機導致中國經濟在此后的5年中處于比較低迷的情況,也表明防范和化解金融風險必須依靠一個強有力的專門機構。保監會和銀監會在這5年中陸續成立,在當時主要是出于防范金融風險的考慮。

向協調監管方向探索

因此,目前分業監管體制如何實現協調配合,制定統一監管規則,達到監管全覆蓋,既不留有空白地帶,也不存在重疊成為了當前面臨的重大課題。

近年來,隨著金融業混業經營的不斷深化,不同金融機構業務關聯性增強,新金融業態層出不窮,金融風險跨行業、跨市場的傳染性也在不斷增強。

為了推動監管協調和更好地監控跨市場風險傳染,監管部門間的協調機制曾嘗試推進,但進展有限。

早在2003年,修訂后的《中國人民銀行法》第一章第九條規定“國務院建立金融監督管理協調機制,具體辦法由國務院另行規定”。

2003年4月底銀監會成立之后,“三會”于2003年6月簽署了《在金融監管方面分工合作的備忘錄》,明確了分工合作框架和協調機制,建立了“三會”聯席會議制度。但該三方聯席會議未包括人民銀行,且召開的次數非常有限。

2008年7月,國務院辦公廳還下發了人民銀行“三定”方案,明確人民銀行在國務院領導下會同“三會”建立金融監管協調機制,以部際聯系會議制度形式,加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策法規之間的協調。不過,由于各種原因,上述“一行三會”間的金融監管協調機制并未取得實質成果與進展。

直到2013年8月,國務院正式發文批復,首次明確建立由人民銀行牽頭金融監管協調部際聯席會議制度,成員單位包括銀監會、證監會、保監會、外匯局,必要時可邀請發展改革委、財政部等有關部門。聯席會議重點圍繞金融監管開展工作,職責主要包括:貨幣政策與金融監管政策之間的協調;金融監管政策、法律法規之間的協調;維護金融穩定和防范化解區域性系統性金融風險的協調;交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調;金融信息共享和金融業綜合統計體系的協調等。

,從宏觀審慎角度,跨監管部門的協調,人民銀行理應發揮更重要的作用,針對現在的混業經營的趨勢也是一種進步和探索

彼時,多位金融專家認為。但聯席會議沒有明確的決策機制、議事規則、決策權限等,可能實際操作上仍會只是一個信息交流的平臺,缺少機制保證。

新金融監管體系確立

2017年7月,全國金融工作會議最終明確,成立國務院金融穩定發展委員會(下稱“金穩委”)。

2017年11月8日,經黨中央、國務院批準,金穩委正式成立,作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構,并由國務院副總理馬凱擔任主任。

新的金融政策與監管框架——“一委一行三會”正式確立

至此,。金穩委的職責主要有:落實黨中央、國務院關于金融工作的決策部署;審議金融業改革發展重大規劃;統籌金融改革發展與監管,協調貨幣政策與金融監管相關事項,統籌協調金融監管重大事項,協調金融政策與相關財政政策、產業政策等;分析研判國際國內金融形勢,做好國際金融風險應對,研究系統性金融風險防范處置和維護金融穩定重大政策;指導地方金融改革發展與監管,對金融管理部門和地方政府進行業務監督和履職問責等。

一行三會”也從分業監管逐步進入協調監管階段,我國金融監管進入一個新時代。

在分析人士看來,無論在機構定位還是在職責定位上,金穩委都高于一行三會,發揮著統籌協調金融改革發展與監管的金融業“大總管”作用。“

連平認為,金穩委主要職責是從國務院的層面進行統籌協調,權威性毋庸置疑。“本來一行三會也有協調機制,比如部際協調會議,雖然進行了一些機構之間的溝通、協調工作,但整體而言,目前需要一個很權威的機構把監管機構都統籌協調起來。事實也證明有很多方面沒有統籌協調會出現問題,比如監管空白、監管套利,或者監管重疊等”。

2017年11月17日,金融委成立后不久,《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》(征求意見稿)(下稱“征求意見稿”)對外發布。征求意見稿是由中國人民銀行聯合銀監會、證監會、保監會和外管局發布,以證券、銀行、基金、信托等金融機構的資產管理業務為切入點,對發行的資管產品種類、合格投資者類型、從業人員資質、產品代銷渠道、風險控制等多個方面進行了詳細說明。這也是金穩委首次就具體業務進行監管方面協調的成果。

人民銀行行長周小川去年在G30國際銀行業研討會上發表演講時指出,金穩委未來將重點關注影子銀行、資產管理行業、互聯網金融、金融控股公司等四方面問題。

在談到金融控股公司時,周小川直言:“一些大型私人企業通過并購獲得各種金融服務牌照,但并非真正意義上的金融控股公司,其間可能存在關聯交易等違法行為,而我們對這些跨部門交易尚沒有相應的監管政策。”

2018年3月5日,國務院總理李克強在作政府工作報告時也指出,強化金融監管統籌協調,健全對影子銀行、互聯網金融、金融控股公司等監管,進一步完善金融監管。

如何規范金融控股公司發展,能夠讓它更好地為服務實體經濟發揮作用,這是未來一個非常重要的監管重點。”

對此,連平表示:“金融控股公司實際上是現在整個金融業務跨業、跨市場融合發展的一個必然產物,但其長期缺乏監管。因此,

未來我國金融監管體制應該向綜合的功能監管方向發展,達到及時預警和化解潛在的金融風險的目的。

至于未來“一行三會”如何更好地發揮監管職能,國家金融與發展實驗室銀行研究中心研究員游春在接受《國際金融報》記者采訪時表示,所謂功能監管,就是把所有目前的銀行、證券、保險、信托以及其他的機構按照其金融功能,統一地進行監管職能的劃分。

連平則認為,分業監管一個最重要的特點就是機構監管,以機構為主線,不過目前金融市場的發展趨勢是跨業、跨市場,金融業務不斷相互融合,有時候難以分辨,為了更好地應對這個趨勢,未來監管體制應該要突出審慎監管和功能監管,往“大一統”的方向發展。


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